Begriff des Verwaltungsakts
Öffentliches Recht
Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG)
a.
Regelung
b.
Einzelfall
aa.
Zunächst formale Angrenzungskriterien, denn Einzelner muss sich bei der Wahl der Rechtsschutzform auf die äußere Gestaltung des Rechtsaktes verlassen können. VA (+) wenn Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung, Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung oder individuelle Zustellung. Rechtsnorm (+) wenn Bezeichnung als Rechtsverordnung, Satzung oder Gesetz sowie die Verkündung im Gesetzes- oder Amtsblatt.
bb.
Ist äußere Form mehrdeutig, dann Abstellung auf Inhalt der Regelung. Unterscheide wie viele Anwendungsfälle die Maßnahme regeln will (konkret oder abstrakt) und wie der Adressatenkreis bestimmt ist (individuell oder generell).
(1)
Ein / mehrere Anwendungsfälle
(2)
Individuelle / generelle Bestimmung des Adressatenkreises
(3)
Vier Kombinationsmöglichkeiten
(a)
Abstrakt-generelle Regelung bezeichnet weder individualisierbar Betroffenen noch ihre Anzahl und regelt eine unbestimmte Anzahl von Sachverhalten (= Rechtsnorm).
(b)
Konkret-individuelle Regelung legt genau fest wie viele Personen betroffen sind sowie wer diese Personen sind und welcher Sachverhalt geregelt werden soll (= VA)
(c)
Abstrakt-individuelle Regelung richtet sich zwar an einen zahlenmäßig feststehenden Personenkreis, aber Zahl der Anwendungsfälle steht nicht fest. (= VA). Beispiel: Anordnung an A bei jeder Bildung von Glatteis zu streuen.
(d)
Konkret-generelle Regelung legt die Zahl der Anwendungsfälle genau fest, lässt aber offen, welche Personen davon betroffen sind. (= VA in der Form einer sog. Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG), Arten:
(aa)
Adressatenbezogene Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 Fall 1 VwVfG)
(bb)
Nutzungsregelnde Allgemeinverfügung
(cc)
Sachbezogene Allgemeinverfügung (= dinglicher VA)
c.
Außenwirkung
aa.
Rechtsfolgen treffen unmittelbar eine außerhalb der Verwaltung stehende Person treffen, d.h. VA bezieht sich auf Rechtsbeziehungen zwischen zwei Rechtsträgern. Rechte in diesem Sinne sind auch organschaftliche und ähnliche Rechte, nicht dagegen bloße Kompetenzen. Gegenteil: Verwaltungsinternum: Akt ohne unmittelbare Außenwirkung. Außenwirkung auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern, falls diese mit eigenen Rechten ausgestattet sind, z.B. Rechtsaufsichtsbehörde und Gemeinde. Keine Außenwirkung: Änderung des Geschäftsverteilungsplans, Mitwirkungshandlungen anderer Behörden beim Erlass mehrstufiger Verwaltungsakte. Mittelbare Außenwirkung genügt nicht, denn ihr fehlt es an dem für einen VA charakteristischen finalen Element (Wortlaut des § 35 VwVfG: „gerichtet ist“).
bb.
Es ist denkbar, dass ein Verwaltungsmaßnahme gegenüber einer Person Außenwirkung hat, gegenüber einer anderen Person hingegen sich nur als schlicht-hoheitliches Handeln darstellt, z.B. weil der anderen Person gegenüber keine Rechtsverbindlichkeit gewollt ist. Fraglich ist, ob eine solche Maßnahme als VA qualifiziert werden kann: Nach e.A. ist die Rechtsnatur einer Verwaltungsmaßnahme unteilbar. Die Frage, ob sich der Bürger gegen den VA wenden kann gehört in den Bereich der Klagebefugnis. Nach a.A. ist die Qualität einer Maßnahme teilbar, so dass eine relative Außenwirkung möglich ist.
cc.
Außenwirkung von Anordnungen unter Verwaltungsträgern
dd.
Außenwirkung bei mehrstufigen VAen
(1)
Nach e.A. ist Außenwirkung jedoch dann anzunehmen, wenn die Mitwirkungshandlung die Entscheidung der Erlassbehörde determiniert, d.h. die erlassende Behörde in ihrer Entscheidung vollständig abhängig von der Mitwirkungsbehörde ist.
(2)
Nach h.M. muss folgendermaßen differenziert werden:
(a)
Keine Außenwirkung soweit die Hinterbehörde nur Tatbestandsmerkmale prüft, die auch von der Erlassbehörde zu prüfen sind (sog. kongruenter Prüfungsbereich), Argumente: Hätte jeder Mitwirkungsakt einer Behörde gegenüber einer anderen Behörde zugleich Außenwirkung gegenüber dem Bürger, so müsste der Bürger ggf. eine Vielzahl von Klagen erheben ("Prozessökonomie"). Außerdem: VA wird von der Erlassbehörde einheitlich erlassen. Außerdem: Vorderbehörde darf von der Entscheidung der Hinterbehörde ohnehin nicht abweichen. Prozessuale Konsequenzen:
(aa)
Prüfungsumfang des Verwaltungsgerichts: Wird dem Kläger ein VA versagt, weil eine andere Behörde nicht zugestimmt hat, so prüft das Verwaltungsgericht aufgrund des Gebots effektiven Rechtsschutzes inzident in der Rechtmäßigkeit der von der Ausgangsbehörde getroffenen Maßnahme, ob die Mitwirkungshandlung rechtmäßig war.
(bb)
Beteiligung am Verfahren: Da sich bei dieser Inzidentprüfung die Rechtskraft des Urteils auf die Maßnahme der Hinterbehörde erstreckt, ist diese notwendig beizuladen nach § 65 Abs. 2 VwGO.
(cc)
Klage gegen die Mitwirkungsbehörde: Mangels VA lediglich allgemeine Leistungsklage statthaft. Aber in der Regel fehlt es dann am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis, weil in der Mitwirkung der anderen Behörde eine nach § 44a Satz 1 VwGO grundsätzlich nicht selbständig anfechtbare Verfahrenshandlung liegt.
(b)
Außenwirkung, wenn die Mitwirkungsbehörde selbst eine Teilregelungsbefugnis hat (sog. inkongruenter Prüfungsbereich). Dies ist der Fall, wenn die von der Mitwirkungsbehörde zu prüfenden Gesichtspunkte verselbständigt sind. In diesen Fällen entfaltet die Mitwirkungshandlung gegenüber dem Bürger eine eigene und unmittelbare Rechtswirkung.
2.
Funktionen
3.
Kriterien zur Einordnung einer Maßnahme als VA
a.
Primär nach objektiven Kriterien
b.
Sekundär: Inhaltliche Überprüfung gem. § 35 VwVfG